中建政研:区县级投融资平台转型挑战及应对策略

中建政研管理咨询事业部常务副总经理   刘存京

43号文及新预算法实施以来,平台公司转型的问题日益突出。在当前政策条件下,政府融资渠道明显受限,融资压力增大,这在中西部区县级地方政府体现尤为明显。作为中国城市经济序列中最基本的单元,区县投融资平台公司的转型尤为关键。一方面,区县政府本身财政能力较弱,且政策允许范围内的直接举债规模、方式有限;另一方面,PPP模式下政府融资虽然得到一定缓解,但在财政支出责任的约束下,地方政府PPP项目额度也无法支撑地方建设,部分区县PPP额度已经用尽,后续融资能力不足。

在这一背景下,投融资平台公司的市场化方向转型日益迫切。部分区县平台公司都在加紧推动自身转型,通过培育自身持续盈利造血能力,拓宽融资渠道,支持地方城镇化建设和经济发展。然而,从中建政研多年实践中来看,区县级平台公司转型依然面临思维、体制、模式和人才等诸多挑战。

挑战一:政府思维理念滞后

作为地方政府投融资的核心载体,投融资平台公司承担着地方基础设施建设的主要任务,平台公司的转型实际是地方政府投融资理念和城市发展理念的转变。43号文发布实施以来,对不同区域影响程度不尽相同,不同地方政府对平台公司转型的认识也参差不齐。平台公司作为地方政府城镇化建设的主要载体,其转型涉及到资产整合、人事调整、项目融资及管理体制等多个方面,牵扯到财政、国资及多个行业主管部门。平台公司的转型,不仅需要公司主要负责人理念的转变,更需要政府主要领导及政府职能部门理念的转变。

从实践中来看,由具备一定前瞻性思维的政府主要领导牵头,协同相关政府部门进行的自上而下的转型推进更加容易。而部分地方政府对平台公司面临的瓶颈及出路不甚了解或没有充分重视,也因此缺乏前瞻性规划设计,导致平台公司转型步伐缓慢。

挑战二:市场化经营模式难度大

在43号文之前,投融资平台公司作为地方基础设施建设主要融资主体,更多地承担了政府“钱包”的职能,“代筹资、代投资、代出纳”是其基本特征。部分地区平台公司财务、资产和债务混乱,公司对财政资金转移性质不明确,政府部门乃至民营企业随意借款,无担保、无抵押、逾期不还现象突出,平台公司面临财务风险。

新预算法和43号文出台后,地方政府投融资模式面临根本性的调整。真正实现政企分开,推动投融资平台公司向市场化方向转型是根本出路。这就要求平台公司以规范化方式承担地方基础设施建设项目,以市场化手段进行项目融资、建设和运营,真正成为独立经营的市场主体。

从当前来看,急需从人事、财务、项目运作及融资等方面理顺政府与平台公司之间的关系,推动从行政指令式管理向规范式法人治理转变,从行政管理关系向市场化契约关系转变,实现平台公司的自主经营、自我造血、循环发展。

挑战三:资源整合难度大

市场化转型对平台公司资产、盈利要求较高。区域投融资平台的利润来源主要有两个方面,一是依靠政府代建项目收取一定的代建费,二是政府财政补贴,经营性业务收入比重微乎其微。除东部发达地区部分经济实力和财政能力较好的区县之外,中西部地区区县级平台公司普遍面临优质资产不足,经营能力弱的问题。部分具有经营性收入的优质资产(如供水、污水处理等)往往通过PPP或混合所有制改革方式操作,平台公司参与较少。据中建政研2015年不完全统计数据显示,全国投融资平台公司平均资产利润率不到1.42%,特别是区县级平台公司几乎没有任何经营性利润来源。公司盈利能力和利润来源不足,无法形成自我经营、自我发展的良性循环,公司发展受到制约。

同时,部分行业主管部门依然存在本位思想,资产分散化、资源碎片化问题突出,一些平台公司负责人也担心触碰主管部门的“蛋糕”,影响未来公司业务开展。在这一矛盾下,区域资源整合受阻,无法形成规模优势,必定会制约地方投融资能力的提升。

因此,从实践来看,要想真正壮大投融资平台的实力,推动地方投融资体制的变革,必须下决心对地方优质资产和资源进行重新配置、划分。充分利用并购、划拨、转让、重组等方式,打破现有职能部门间的壁垒,整合区域内优质资产,加快国有资产的整合、流动,提高资产的利用效率,降低融资成本,增强投融资平台公司可持续融资能力。

难点四:人才队伍建设压力大

区县级投融资平台公司普遍面临专业人才匮乏的问题。这既与自身定位有关,也与区域性特征相关。长期以来,投融资平台公司单纯定位于政府融资、投融载体,公司职能简单,仅仅负责融资环节,且融资方式单一,前期规划和后期实施都由行业主管部门或第三方机构承担。平台公司员工多为行业主管部门人员兼职或借调,缺乏专业性人才储备。平台公司人员无论是在专业管理能力还是思维意识上都无法达到市场化经营的水平。同时,区县平台公司本身缺乏吸引外部优秀人才的土壤。一方面,区县平台公司在地域环境方面有着明显的劣势,另一方面,受制于国有企业体制机制上的弊端,公司在人才选用、薪酬福利和职位晋升上同市场接轨的难度要大。因此,打破人才瓶颈是平台公司进行市场化转型的关键条件。

难点五:内部管理模式、管控体系亟待健全

基础设施建设项目直接关系到行业主管部门的切身利益。为调动各方积极性,提高前期效率,政府往往把各类工程分散到主管部门负责。这种分散化的投融资模式短期内能够保证项目的推进,但从长期来看,项目的分散导致融资、人才和管理的分散,缺乏资本运作和多元化融资的必要手段,无法形成规模效应,整体融资成本和融资效率居高不下。

为解决这一问题,部门地方区县投融资平台探索集团化管控模式,初步建立起“一母N子”的集团化组织架构。但从实践中来看,各子公司主导权归行业主管部门,甚至子公司一把手由行业主管部门领导直接兼任。集团对子公司依然缺乏有效的整合与管控,子公司各自为政现象突出。如此一来,形式化的“集团”只是简单的组合相加,无法真正发挥平台公司资源整合平台、资产规划平台、资本运作平台的实际效能。

综合来看,区县级投融资平台公司基础薄弱,牵扯面广,在操作中需要统筹考虑、分步实施,系统解决。在实践中,我们在区县投融资平台公司转型中往往设置一定的过渡期。在过渡期内,结合本地经济、政治和社会发展实际,在明确市场化转型的基础上,遵循政企关系重塑、资源优化整合、融资模式创新、人员结构调整和内部管理提升五条主线,设置转型时间表。

一是建立政企“互动套合”机制,推动政企关系逐步走向市场化;二是推动区域优质资产的分步整合,逐渐强化平台公司经营性业务的拓展,促进地方优质资产最大化集中利用;三是重塑地方投融资模式,打造以市场化运作为导向,“平台公司为承接主体,项目主管部门为购买主体,职能部门为服务主体,财政部门为风险管控主体”的地方投融资管理机制;四是根据管理层次和业务类型推进过渡式人才管理机制,逐步以职业经理人替代行政兼职人员,最终实现经营团队的职业化;五是逐步建立健全公司化运营机制,系统梳理权责体系、流程制度,尽快推动公司运营正常化。

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