北京中建政研信息咨询中心 梁舰
9月29日，财政部公布第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目。从第一批示范项目的经验来看，列入财政部全国示范项目，往往能获得不同程度的政策及资金支持，示范项目的品牌效应也将为项目带来融资等方面的利好，从而助推项目早日落地。因此各级地方政府对于此次示范项目评选十分积极，送审项目数量相比第一批示范项目评选有井喷式的增长，达到了700多个。最终入选的示范项目数量也有了大规模提升，由30个上升到206个，资金体量从1800亿到6598亿。
新形势下的PPP模式，在中国发展尚不成熟，短短一年时间，PPP项目在全国各地遍地开花，虽然国家层面的政策推动是主要因素，但与专业的咨询机构的支持也不无关系。特别是此次财政部PPP示范项目评审，送审项目的质量较之第一批有大幅度提升，第三方PPP咨询机构起到了非常重要的作用。在本批206个示范项目中，由中建政研提供咨询服务的13个PPP项目入选，涉及综合管廊、垃圾处理、污水处理、教育、交通等项目，涵盖此次PPP示范项目所有领域。尤其在贵州省上榜的10个项目中，有5个是中建政研为其提供的咨询服务，另外洛阳市政道桥项目是洛阳市第一个PPP落地项，并作为优质项目被财政部在项目经验交流会上重点推介。
协助参与方了解PPP
PPP模式源于西方，在中国的发展历程较短，相关单位对PPP缺乏深入了解。从20世纪80年代以来，随着改革开放的深入，陆续有一些PPP模式的雏形在中国出现，但未有大范围试水。本轮PPP浪潮是国家首次在全国大规模推广PPP模式。对于很多地方政府和社会投资方而言，PPP都属于新生事物，缺乏了解是必然的。而PPP模式在运作过程中突显以下特征：一是涉及的部门(内部和外部)相对较多，二是涉及的知识领域相对广泛，产业、政策、投融资、法律、财务、工程管理、招投标等都有所涉及，三是从前期的项目识别、评估、准备，到谈判签约、建设以至运营、移交，整个过程复杂漫长，在国内缺少成功的经验可以借鉴。这就要求各个部门、发起单位和参与主体要对PPP有深入的认识和了解。中建政研的客户当中，政府方和社会资本方，首次接触PPP领域的占大多数，专业咨询机构的引导作用不可或缺。
在推广PPP模式的工作中，政府承担着项目识别这关键的第一环节。并不是所有项目都适合PPP模式。“PPP就是个筐，什么都能往里装”，这虽是业内人士的一句笑谈，也多少反映了一些在实际推广PPP模式的进程中存在的问题。面对推进新型城镇化的形势和稳增长的压力，地方政府债务危机严重，融资途径受限，一些地方政府就把一些并不适合PPP模式的项目打包进来，甚至有些项目名为PPP实为商业或BT项目、变相融资。从本次PPP示范项目评选可以看出，这种情况依然存在。财政部2015年57号文明确指出“对采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。”“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。”PPP项目理应经过专业、严格的筛选。专业的第三方咨询机构，在项目识别阶段可以协助政府根据物有所值评价体系对项目进行评价，并根据评价结果对当地政府财政承受能力进行论证，筛选出适合PPP运作模式的项目；协助社会投资方进行项目调查、财务可行性评估、投入产出现金流量分析、融资方案评估、项目风险评估等。有效地提升项目质量。青海省海东市污水处理厂项目，在中建政研充分调查分析之后，建议采用PPP模式运作，并为该项目提供了财务测算服务。在各方努力下，该项目成为青海省第一个落地的PPP项目。
促进PPP项目规范化实施
PPP项目操作不合规范也是在本次示范项目评选中凸显的问题。例如项目实施主体方面，财政部113号文第十条规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”而很多地方政府在进行项目结构设计时，把国有平台公司或国有企业定位为项目实施机构。
从成功入选的项目来看，有咨询机构参与的项目，规范性相对较好。仅从送审材料来看，有PPP咨询机构参与的项目，送审材料相对齐全和规范。依托在政策解读、法律法规研究、项目实施方面有丰富的经验，PPP咨询服务机构，协助政府设计PPP模式运作的基本交易架构和商业模式，协助政府PPP实施机构编制PPP实施方案，根据现有法律法规的要求，编制适合PPP项目的项目合同。专业的服务支撑，有效地提高了项目准备的质量。
协调双方诉求，促成签约
宏观经济和财政收入不断下行，地方政府则面临债务规模不断攀升和稳增长的双重压力，PPP被认为是解决融资难题的“良药”。在这种情况下，在推出PPP项目时，能够有稳定收益的好项目，地方政府往往不愿意拿出来，优先考虑推出的通常是那些回报率不高的“鸡肋”项目，显然这些项目对社会资本的吸引力有限。社会资本则存在对投资项目的投资收益预期过高的问题。PPP项目涉及基础设施和公共产品领域，回报率太高可能损害公众利益，政府方无法接受。作为第三方咨询机构，如何有效协调地方政府与社会资本方双方的诉求，是促成项目签约落地的关键。
在项目设计上，通常我们建议地方政府将一些比较优质的经营性项目纳入PPP项目，提升项目质量、增加对社会资本的吸引力。给社会资本方的建议是降低收益预期，保持收益的长期性、稳定性，风险的可控性，不要追求过高的收益。
专业咨询机构相对客观的角色，可以充当地方政府与社会资本之间的沟通桥梁，平衡双方的利益冲突，促进项目顺利实施。
从全程服务到全产业链服务
一个PPP项目，从发起、准备到采购及落地，是一个复杂的过程，涉及多个领域和步骤；地区差异与项目领域的不同，决定了每个项目都是鲜活的案例不可复制，没有捷径可循。面对一个崭新的PPP项目，政府方、社会资本方以及第三方咨询机构都面临着无数困难和挑战。如何结合地区和项目实际创新思路、探索具体实施途径，是三方都必须面对的问题。专业的PPP咨询机构，能够在这个过程中发挥新型智库的作用，为项目开拓思路、深入研究和解决问题。中建政研作为咨询机构，在河南省第一个落地的PPP项目——洛阳市政路桥PPP项目中，完美解决了非经营性或准经营性项目PPP模式如何应用、运营(“OM”)、运营收益如何界定标准、融资模式与方案怎么设计、无收益的市政路桥类PPP模式刚起步，无成功案例可以参考等一系列难题。
那么，在完成PPP项目落地方案之后，第三方咨询机构是否就无事可做了呢？非也。随着平台化运营的发展，咨询机构也在向综合服务转型。中建政研在综合服务运营平台理念和行业“生态圈”模式指导下，建立起“培训+咨询+资本+资源”PPP全产业链服务，为客户提供培训、项目咨询、融资需求乃至资源对接的全产业链服务。也就是说中建政研不仅可以为PPP项目提供项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交的全方位咨询服务，还能够通过合作的金融机构和旗下基金公司为项目解决融资问题，为PPP项目推荐该行业具有实力社会资本方，提供诸如前期的土地规划，后期的工程管理、运营管理等服务。
PPP模式不仅能解决建设资金问题，拉动经济增长，还将在倒逼政府职能转变、激发市场活力中发挥积极作用。第三方咨询机构的开拓和经营，将使新形势下PPP模式在中国的发展迸发更多的活力。
(梁舰：北京中建政研信息咨询中心主任，星云股权投资基金管理有限公司创始合伙人，北京海方格投资咨询有限公司董事长，住房和城乡建设部政策研究中心咨询培训部原主任。)
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