——专家解读发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》
日前，国家发展改革委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号），该导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。
在重大市政工程领域，规定“采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等项目”。此规定明确了七大传统基础设施领域采用PPP模式，为我们帮助政府梳理项目提供了依据。
在一般性政府投资项目实施方案编写要求方面，通知规定“为提高工作效率，对于一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案”。中建政研集团（以下简称中建政研）认为，此规定弱化了PPP专业咨询机构在一般性政府投资项目方案编制过程中的作用，突出可研中可包含PPP实施方案的内容。因此，介入一般性政府投资项目的时间节点变得尤为重要。
通知称，明确PPP合作方式包括政府购买，并鼓励创新，可运用多种运作模式。政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时，各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。
中建政研专家表示，这对于为服务方选择合适的合作方式及方案中设计灵活高效的运作模式提供了依据。
通知要求各地发改部门建立PPP项目库，并强调入库情况的重要性。各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。实操过程中除了帮助政府纳入财政部的PPP项目信息平台库之外，又增加纳入发改委传统基础设施PPP项目库，且强调入库情况是安排政府投资、价格，发现债券及享受专项政策的依据的重要性。
明确鼓励政府出资人代表参与项目准备及实施工作，对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。可见政府方的项目实施主体中除了实施机构外，增加了政府出资代表。
区别财政部发文中操作流程，项目储备—项目论证—社会资本方选择—项目执行。
其中，项目储备：（1）建立PPP项目库；（2）纳入年度实施计划；（3）确定实施机构和政府出资人代表。
项目论证：（1）PPP项目实施方案编制；（2）项目审批、核准或备案；（3）PPP项目实施方案审查审批；（4）合同草案起草。
社会资本方的选择：（1）社会资本方遴选；（2）PPP合同确认谈判；（3）PPP项目合同签订。
项目执行：（1）项目公司设立；（2）项目法人变更；（3）项目融资及建设；（4）项目运营绩效评价；（5）项目临时接管和提前终止；（6）项目移交；（7）PPP项目后评价。
这与财政部公布的实操流程稍有不同。
通知中，提出价格主管部门的意见在确定回报机制中使用者付费中的价格的作用：实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。此项规定使使用者付费价格制定更加规范。
通知中规定，必须通过招标方式遴选社会资本方的情况：拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。中建政研提醒社会资本方，由社会资本方自行承担建设项目的招选方式更加严格，这为社会资本方提出了更高的要求。（北京中建政研信息咨询中心项目经理 胡继萍）
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